Принятие Федерального закона №83-ФЗ внесло существенные изменения в правовое положение государственных образовательных учреждений. Риски этих изменений для системы образования в настоящий момент недостаточно выяснены. При со-существовании учреждений разного типа на повестку дня встает вопрос о критериях распределения между ними государственного задания, а, следовательно, и бюджетных средств. Но как будет решаться этот вопрос пока не ясно.

После принятия 8 мая 2010 г. Федерального закона №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» ряд новых тенденций в системе образования связан с новым законом.

До его принятия основным аргументом перехода вузов в автономные учреждения (АУ) был следующий: бюджетные учреждения будут выполнять исключительно государственные функции и финансироваться строго по смете для выполнения указанных функций. Все внебюджетные доходы бюджетных учреждений, которые по Бюджетному кодексу являются неналоговыми доходами бюджета, будут изыматься в бюджет, и распоряжаться ими будет законодатель, т.е. указанные доходы совершенно не обязательно будут возвращаться тем, кто эти деньги заработал (после принятия закона №83-ФЗ эта норма относится только к казенным учреждениям).

При этом у сторонников передачи внебюджетных средств в бюджет, особенно от платной образовательной деятельности, был и есть «веский» аргумент – «внебюджетные средства заработаны на основе использования государственной собственности». Но тогда возникает вопрос: а что изменится при переходе вуза в АУ, ведь имущество и здесь остается государственным? Таким образом, существует риск, что через некоторое время после преобразования ВУЗа в АУ государство может начать взимать арендную плату за то, что оно решит считать избыточным имуществом ВУЗа, или, по крайней мере, может отказаться оплачивать его содержание, а таковым, скорее всего, будет все, что позволяет вузу получать дополнительные доходы за счет обучения платных студентов. При значительном сокращении студенческого контингента России в ближайшие годы такие опасения могут стать вполне ощутимой реальностью. И действия Минэкономразвития и Минфина России пока только усиливают данные опасения вузов, поскольку, согласно разработанным им методическим рекомендациям (1) только 10% энергоснабжения и 50% теплоснабжения будут оплачиваться в случае, если имущество вуза по той или иной причине не будет использоваться в учебном процессе.

Принятие 83-ФЗ создало принципиально новую ситуацию, поскольку теперь государственные и муниципальные образовательные учреждения могут функционировать как казенные, бюджетные и автономные. При этом «новые» бюджетные учреждения по своему организационно-экономическому положению указанным законом достаточно сильно приближены к автономным (табл. 1).

Последствия и риски принятия Федерального закона №83-ФЗ для системы образования пока еще до конца не прояснены. На федеральном уровне государственные образовательные учреждения могут функционировать только в статусе бюджетных и автономных (кроме спецучреждений), на уровне субъектов Федерации переход части образовательных учреждений в казенные в принципе возможен: решение о преобразовании в тот или иной тип учреждения должно быть сделано до конца 2010 г.

При существовании государственных и муниципальных учреждений разного типа на повестку дня встает вопрос о критериях распределения между ними государственного задания, а, следовательно, и бюджетных средств. Ответы на этот вопрос, звучащие в настоящее время примерно так: «решение будет принимать учредитель (главный распорядитель бюджетных средств), знающий свои учреждения» или «госзадания будут распределяться с учетом качества образовательных услуг», не могут никого удовлетворить. До сих пор учредитель распределял бюджетные средства между однотипными учреждениями и его выбор при некоторой непрозрачности процедур все-таки был в основном понятен основным участникам. Теперь же, если процедуры и принципы распределения средств останутся прежними, то станет совершенно непонятно, зачем проводились внешне столь масштабные изменения. Если же процедуры начнут меняться, то хотелось бы, чтобы были прояснены основания, которые будут стоять за этими изменениями.

Еще одна проблема – это новый проект закона «Об образовании в Российской Федерации», который передан на всенародное обсуждение. Этот закон должен прийти на смену Закону «Об образовании» 1992 г., который в результате многочисленных поправок превратился в лоскутное одеяло. Но принятое решение по процедуре разработки нового закона – собрать все, что есть в законодательстве об образовании, добавить к этому все нормативно-правовые документы, регулирующие деятельность образовательных учреждений, как-то упорядочить все это и назвать получившиеся законом, вызывает, мягко говоря, недоумение. Пока то, что обсуждается трудно назвать даже проектом, а как справедливо отметил ректор ГУ-ВШЭ Я.И. Кузьминов на обсуждении законопроекта «Об образовании» в Общественной палате, это, скорее, материалы к закону. При этом тревожит направленность этих материалов: получилось, что в проекте нового закона ведущим мотивом стала деятельность образовательных учреждений, а не образование граждан России.

31 августа 2010 г. прошло совместное заседание Госсовета по образованию и комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики России. Темой заседания были приоритеты развития профессионального образования. Судя по совмещению двух мероприятий, образование стало рассматриваться как фактор перехода к инновационной экономике. Однако то, что обсуждалось в ходе этого заседания, не вызывает особых надежд на реальную модернизацию профессионального образования. Так, например, М.Прохоров, который выступал от имени работодателей, призывал сократить приемы в вузы и увеличить в учреждения НПО и СПО, при этом он утверждал, что сейчас только 20% выпускников системы профессионального образования – это выпускники ПТУ и ссузов, а 80% – вузов. На самом деле, соотношение примерно 45 на 55. Но не в этом дело. Система НПО сейчас работает с КПД 25–30%, поскольку только такой процент выпускников реально выходит на рынок труда, остальные же идут в армию, в ссузы и вузы, стремятся получить другую профессию. В последние годы только и разговоров про то, что половина выпускников высших учебных заведений работает не по специальности, но в начальном и среднем профессиональном образовании ситуация еще хуже, здесь эта доля доходит до 70–75%.

Не менее спорным является и попытка Госсовета перенаправить преподавателей вузов, где будет происходить сокращение контингентов, в учреждения НПО и СПО. Во-первых, в начальном и среднем профессиональном образовании также наблюдается сокращение численности обучающихся, а во-вторых, зарплаты на указанных уровнях образования значительно ниже, чем в ВПО, хотя по сравнению со средней по экономике даже и в высшем образовании она составляет только 90% (табл. 2).

В целом же в решениях Госсовета прослеживается линия на продолжение того направления развития профессионального образования, которое сформировалось в последние годы. Как отмечено в Докладе, который был подготовлен рабочей группой Госсовета к заседанию, посвященному проблемам образования, – результаты проводимой политики в образовании имеют отложенный во времени эффект и проявятся не сразу.

Сноски:

1 Методические рекомендации по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений (утверждены совместным Приказом Минфина и Минэкономразвития России № 137н/527 от 29.10.2010 г.).