В пятницу, 28 января, в Сети появилось открытое письмо противников принятия в России нового образовательного стандарта для старшей школы. За неполных три дня под текстом было оставлено более 10 тысяч комментариев, а письмо и сам стандарт все выходные активно обсуждались на самых разных площадках. Как, к сожалению, нередко случается, критики будущих стандартов начали возмущаться, до конца не разобравшись в вопросе.

Федеральный государственный стандарт образования (ФГОС) для старшей школы разрабатывался в рамках Федеральной целевой программы развития образования на 2006-2010 годы. Как указывается в пояснительной записке на сайте ФГОС, он является "одним из ключевых элементов модернизации российской школы" и "представляет собой принципиально новый для отечественной школы документ, который разработан на основе глубокого анализа и синтеза ведущих научных психолого-педагогических, культурологических, социологических теорий и концепций, а также достижений современных перспективных тенденций в практике российского и зарубежного образования".

Красивых слов, подобных процитированным выше, в документах, имеющих отношению к новому ФГОС, еще немало. Однако, несмотря на декларированные разработчиками благие намерения, документ критиковали с тех самых пор, как в Сеть стала просачиваться первая информация о новых образовательных нормах для старшеклассников. Первый пик возмущения пришелся на середину декабря 2010 года, когда стало известно о введении нового предмета под названием "Россия в мире". В новогодние праздники и последовавшие за ними каникулы активность блогеров поутихла, но в прошлую пятницу обсуждение нового стандарта началось вновь.

Поводом к новому витку критики - и даже некоторой паники - стало открытое письмо, опубликованное в ЖЖ пользователя starushkalarina. В адресатах письма значатся президент России Дмитрий Медведев, премьер-министр Владимир Путин, председатель Госдумы Борис Грызлов и министр образования и науки Андрей Фурсенко. Автором анонимного текста, как позже выяснилось, является преподаватель русского языка и литературы Сергей Волков. Как сам он рассказал в интервью ведущей радиостанции "Эхо Москвы" Ксении Лариной, письмо стало результатом длительного обсуждения нового ФГОС "с коллегами из разных областей", а основное требование критиков стандарта - наложить вето на его принятие и обсудить альтернативный вариант с участием педагогов всей страны.

Воззвание Волкова поддержало огромное количество людей - из-за того, что возможности Живого Журнала не позволяют размещать под одним постом более десяти тысяч комментариев, блогер starushkalarina вынуждена была продублировать письмо вторым постом (по состоянию на 20:30 понедельника под ним было оставлено еще 4136 комментариев). Но столь беспрецедентная по масштабу общественная поддержка не отменяет того факта, что в письме искажена суть будущих реформ и внимание читателей сосредоточилось далеко не на самых слабых местах нового ФГОС.

Что не так

Приведем цитату из письма Волкова: "4 (четыре) - именно столько обязательных предметов предполагается изучать старшекласснику (Россия в мире, ОБЖ, физкультура, индивидуальный проект). 6(шесть) - именно столько образовательных областей объединило в себе все остальные привычные для школы предметы, разом получившие статус необязательных (по выбору). Среди них: русский язык, литература, математика, алгебра, геометрия, информатика, история, физика, химия, биология, география” (орфография и пунктуация оригинала).

Процитированный абзац закономерно вызывает недоумение - сокращение числа обязательных предметов до четырех выглядит неоправданным, даже если предположить, что современные старшеклассники сильно перегружены (что очень спорно). Но в будущем ФГОС для старшей школы не предусмотрено сокращение учебных часов, и дополнительно к обязательным четырем курсам все школьники будут изучать еще семь предметов. То есть программа последних двух лет в школе не ограничится физкультурой, ОБЖ (основы безопасности жизнедеятельности), индивидуальным проектом и курсом "Россия в мире" - учащимся будет необходимо "добрать" себе предметы из предложенных шести областей, включающих все базовые курсы, которые в школе проходят сейчас.

Другое дело, что нынешняя редакция ФГОС предписывает школьникам выбирать по одному или два предмета из каждой группы, и при этом общее число выбранных курсов не должно быть больше семи. Невозможность одновременно изучать, например, физику, химию и биологию, которые входят в одну группу естественных наук - очевидное слабое место будущего стандарта (в своем письме Волков упоминает и его). Сами разработчики также признают это - в интервью "Эху" член Общественной палаты Ефим Рачевский, участвовавший в создании ФГОС для старшей школы, заявил, что, по его мнению, часть документа, ограничивающая число предметов по выбору, должна быть переписана.

Помимо возможности выбирать учебные курсы, школьники смогут решать, на каком уровне проходить тот или иной предмет. Пока эта возможность тоже строго регламентирована - то есть старшеклассники не могут изучать все семь предметов, скажем, на базовом уровне. Также Рачевский пояснил, зачем было решено дать школьникам возможность выбора. Сейчас программа 10 и 11 классов подразумевает, что школьники изучают все предметы на одинаковом уровне - то есть, и ученик, собирающийся на мехмат МГУ, и ученик, выбравший своей будущей профессией историю, будут проходить математику в одинаковом объеме. Новый стандарт даст возможность старшеклассникам провести "тонкую настройку" своей программы - кстати, именно так организован учебный процесс во многих странах Запада.

Но вернемся к письму. "Ни с какой точки зрения государству, заботящемуся о своем будущем, не выгодно: объявлять предметом по выбору государственный язык, владение которым должно составлять основное базовое умение любого гражданина; объявлять предметом по выбору математику, представляющую собой еще один язык, без которого "не говорит" ни одна другая наука; объявлять предметом по выбору историю, без знания которой нельзя ориентироваться в современном мире, осознавать свои корни и законы общественного развития, выстраивать стратегию жизненного поведения”.

Сейчас - еще до введения новых стандартов - русского языка в старших классах школы нет. Можно спорить с тем, хорошо это или плохо, но изъятие русского из программы 11-го, а иногда и 10-го класса произошло задолго до появления обсуждаемого проекта ФГОС. Дальше - математика и история, конечно, важны для воспитания развитой личности, но предполагается, что дети изучали их с 1-го по 9-й классы, так что утверждать, что отсутствие этих предметов в старших классах приведет к полному незнанию соответствующих наук, несколько странно.

И вот тут самое время коснуться тех недостатков новых ФГОС, о которых в письме ничего не сказано. Как пояснил в своем дневнике в Живом Журнале старший научный сотрудник ГАИШ МГУ Сергей Попов, в нынешнем виде стандарт несовместим с учебными программами высшей школы. "Если система рассчитана, что человек к 17 годам до университета получает определенный объем знаний, а потом оказывается, что "математике можно научить и потом", то все рушится. Надо в начале детально понять, если кому и как "подхватывать" сокращенное в школе", - пишет он. Кроме того, возможность отказа от изучения в 10-11 классах той же истории должна подразумевать коррекцию ее курса в младших классах.

Наконец, не очень понятно, как разработчики планируют "впихнуть" огромное количество комбинаций предметов в учебное расписание. Даже несколько факультативов, идущих одновременно друг с другом, сильно усложняют задачу составления сетки уроков и поиска свободных классов. И совсем уже слабо верится, что директора школ будут организовывать отдельные уроки для тех учеников, которые выбрали себе "непопулярные" предметы. "Выбор будет в духе "демократического централизма": большинство выбрало или естествознание или физику, а ты, Вася, со своей химией идешь лесом и выбираешь или естествознание или физику, никто для тебя одного уроки химии проводить не будет", - наглядно представляет эту ситуацию Попов.

Также вызывает вопросы выбор обязательных предметов. В современном мире навыки безопасного существования, конечно, важны, но, думается, отводить на изучение основ медицинской помощи и действий в экстренной ситуации два выпускных года не совсем разумно. Как объяснил Рачевский, введение ОБЖ в список обязательных предметов поддержали далеко не все разработчики, но этот шаг был обусловлен сложной ситуацией с экстремизмом в России.

Еще менее понятен загадочный новый предмет "Россия в мире". Введение такого базового гуманитарного курса можно было бы оправдать (хотя это неизбежно произойдет за счет сокращения часов, отведенных на другие предметы), но, как отмечает Попов, предварительно его стоило бы "опробовать" в регионах и уже по результатам такого эксперимента принимать решение о расширении школьной программы.

Наконец, обсуждения требуют и предполагаемые навыки, которыми дети будут обладать по завершении курса школьного образования. Многие из них, например, "владение понятийным аппаратом естественных наук, позволяющим участвовать в дискуссиях по естественно-научным вопросам, использовать различные источники информации для подготовки собственных работ, понимать и критически относится к сообщениям СМИ, содержащим научную информацию" выглядят чересчур расплывчатыми и несколько утопичными.

Плюсы

В будущем ФГОС для старшей школы можно найти много моментов, требующих обсуждения, но та форма, в которой документ критикуется сейчас, вряд ли позволит разработать адекватные поправки (и, кроме того, чересчур эмоциональные и не всегда верные высказывания дискредитируют, в первую очередь, самих критиков). Впрочем, очень существенным положительным моментом появления письма Волкова стал проснувшийся интерес граждан к реформе. Возможно, после того, как спадет вал возмущения, станет возможным конструктивный диалог с разработчиками. Андрей Фурсенко, комментируя "Коммерсанту" кампанию против ФГОС, заявил, что "до тех пор пока на все вопросы не будут даны ответы, я не возьму на себя утверждение такого документа".

PS: Все интересующие подробности об изменении школьного образования из первых рук можно узнать, задав вопрос на сайте Лента.ру руководителю группы разработчиков новых стандартов Александру Кондакову. Задать вопрос Кондакову можно здесь.

Принятие Федерального закона №83-ФЗ внесло существенные изменения в правовое положение государственных образовательных учреждений. Риски этих изменений для системы образования в настоящий момент недостаточно выяснены. При со-существовании учреждений разного типа на повестку дня встает вопрос о критериях распределения между ними государственного задания, а, следовательно, и бюджетных средств. Но как будет решаться этот вопрос пока не ясно.

После принятия 8 мая 2010 г. Федерального закона №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» ряд новых тенденций в системе образования связан с новым законом.

До его принятия основным аргументом перехода вузов в автономные учреждения (АУ) был следующий: бюджетные учреждения будут выполнять исключительно государственные функции и финансироваться строго по смете для выполнения указанных функций. Все внебюджетные доходы бюджетных учреждений, которые по Бюджетному кодексу являются неналоговыми доходами бюджета, будут изыматься в бюджет, и распоряжаться ими будет законодатель, т.е. указанные доходы совершенно не обязательно будут возвращаться тем, кто эти деньги заработал (после принятия закона №83-ФЗ эта норма относится только к казенным учреждениям).

При этом у сторонников передачи внебюджетных средств в бюджет, особенно от платной образовательной деятельности, был и есть «веский» аргумент – «внебюджетные средства заработаны на основе использования государственной собственности». Но тогда возникает вопрос: а что изменится при переходе вуза в АУ, ведь имущество и здесь остается государственным? Таким образом, существует риск, что через некоторое время после преобразования ВУЗа в АУ государство может начать взимать арендную плату за то, что оно решит считать избыточным имуществом ВУЗа, или, по крайней мере, может отказаться оплачивать его содержание, а таковым, скорее всего, будет все, что позволяет вузу получать дополнительные доходы за счет обучения платных студентов. При значительном сокращении студенческого контингента России в ближайшие годы такие опасения могут стать вполне ощутимой реальностью. И действия Минэкономразвития и Минфина России пока только усиливают данные опасения вузов, поскольку, согласно разработанным им методическим рекомендациям (1) только 10% энергоснабжения и 50% теплоснабжения будут оплачиваться в случае, если имущество вуза по той или иной причине не будет использоваться в учебном процессе.

Принятие 83-ФЗ создало принципиально новую ситуацию, поскольку теперь государственные и муниципальные образовательные учреждения могут функционировать как казенные, бюджетные и автономные. При этом «новые» бюджетные учреждения по своему организационно-экономическому положению указанным законом достаточно сильно приближены к автономным (табл. 1).

Последствия и риски принятия Федерального закона №83-ФЗ для системы образования пока еще до конца не прояснены. На федеральном уровне государственные образовательные учреждения могут функционировать только в статусе бюджетных и автономных (кроме спецучреждений), на уровне субъектов Федерации переход части образовательных учреждений в казенные в принципе возможен: решение о преобразовании в тот или иной тип учреждения должно быть сделано до конца 2010 г.

При существовании государственных и муниципальных учреждений разного типа на повестку дня встает вопрос о критериях распределения между ними государственного задания, а, следовательно, и бюджетных средств. Ответы на этот вопрос, звучащие в настоящее время примерно так: «решение будет принимать учредитель (главный распорядитель бюджетных средств), знающий свои учреждения» или «госзадания будут распределяться с учетом качества образовательных услуг», не могут никого удовлетворить. До сих пор учредитель распределял бюджетные средства между однотипными учреждениями и его выбор при некоторой непрозрачности процедур все-таки был в основном понятен основным участникам. Теперь же, если процедуры и принципы распределения средств останутся прежними, то станет совершенно непонятно, зачем проводились внешне столь масштабные изменения. Если же процедуры начнут меняться, то хотелось бы, чтобы были прояснены основания, которые будут стоять за этими изменениями.

Еще одна проблема – это новый проект закона «Об образовании в Российской Федерации», который передан на всенародное обсуждение. Этот закон должен прийти на смену Закону «Об образовании» 1992 г., который в результате многочисленных поправок превратился в лоскутное одеяло. Но принятое решение по процедуре разработки нового закона – собрать все, что есть в законодательстве об образовании, добавить к этому все нормативно-правовые документы, регулирующие деятельность образовательных учреждений, как-то упорядочить все это и назвать получившиеся законом, вызывает, мягко говоря, недоумение. Пока то, что обсуждается трудно назвать даже проектом, а как справедливо отметил ректор ГУ-ВШЭ Я.И. Кузьминов на обсуждении законопроекта «Об образовании» в Общественной палате, это, скорее, материалы к закону. При этом тревожит направленность этих материалов: получилось, что в проекте нового закона ведущим мотивом стала деятельность образовательных учреждений, а не образование граждан России.

31 августа 2010 г. прошло совместное заседание Госсовета по образованию и комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики России. Темой заседания были приоритеты развития профессионального образования. Судя по совмещению двух мероприятий, образование стало рассматриваться как фактор перехода к инновационной экономике. Однако то, что обсуждалось в ходе этого заседания, не вызывает особых надежд на реальную модернизацию профессионального образования. Так, например, М.Прохоров, который выступал от имени работодателей, призывал сократить приемы в вузы и увеличить в учреждения НПО и СПО, при этом он утверждал, что сейчас только 20% выпускников системы профессионального образования – это выпускники ПТУ и ссузов, а 80% – вузов. На самом деле, соотношение примерно 45 на 55. Но не в этом дело. Система НПО сейчас работает с КПД 25–30%, поскольку только такой процент выпускников реально выходит на рынок труда, остальные же идут в армию, в ссузы и вузы, стремятся получить другую профессию. В последние годы только и разговоров про то, что половина выпускников высших учебных заведений работает не по специальности, но в начальном и среднем профессиональном образовании ситуация еще хуже, здесь эта доля доходит до 70–75%.

Не менее спорным является и попытка Госсовета перенаправить преподавателей вузов, где будет происходить сокращение контингентов, в учреждения НПО и СПО. Во-первых, в начальном и среднем профессиональном образовании также наблюдается сокращение численности обучающихся, а во-вторых, зарплаты на указанных уровнях образования значительно ниже, чем в ВПО, хотя по сравнению со средней по экономике даже и в высшем образовании она составляет только 90% (табл. 2).

В целом же в решениях Госсовета прослеживается линия на продолжение того направления развития профессионального образования, которое сформировалось в последние годы. Как отмечено в Докладе, который был подготовлен рабочей группой Госсовета к заседанию, посвященному проблемам образования, – результаты проводимой политики в образовании имеют отложенный во времени эффект и проявятся не сразу.

Сноски:

1 Методические рекомендации по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений (утверждены совместным Приказом Минфина и Минэкономразвития России № 137н/527 от 29.10.2010 г.).

Монография посвящена проблемам оценки экономической устойчивости вузов и разработке основных направлений ее повышения. Исследуется модель оценки финансовой устойчивости российских вузов и анализируются основные результаты оценки. Для специалистов в области экономики, управления и финансирования системы образования.

Проблема финансовой устойчивости для сферы образования приобрела остроту в период недостаточности бюджетного финансирования в середине 1990-х годов. В то время недофинансирование образовательных учреждений составляло по разным оценкам от 60 до 75%. При этом система образования продолжала функционировать. Создавались новые высшие учебные заведения, увеличивался контингент учащихся, в том числе обучающихся за счет средств бюджетов. Все это позволяло говорить об устойчивости системы образования в финансовой сфере.

В качестве основного фактора, определяющего эту устойчивость, выступали доходы, получаемые образовательными учреждениями из внебюджетных источников, т. е. от самостоятельной деятельности. Именно внебюджетные средства, по мнению исследователей этих процессов, стали компенсатором недостатка бюджетного финансирования, именно в этом качестве предлагалось их рассматривать, а показатели внебюджетного финансирования зачастую представлялись как индикаторы успешности деятельности образовательных учреждений в новых социально-экономических условиях.

При этом не делалось практических попыток оценить степень экономической и финансовой устойчивости системы образования, хотя такие оценки для учреждений коммерческого сектора были разработаны достаточно подробно. Это связано, по всей видимости, с наличием ряда особенностей некоммерческого сектора и затруднениями в перенесении на него подходов, разработанных для обычных“ предприятий.

В настоящее время острота проблемы недостатка бюджетного финансирования существенно ослаблена, если не сказать практически снята. Расходы на образование в бюджетах постоянно растут. Тем не менее проблема устойчивости остается актуальной, перейдя в плоскость определения возможностей развития образовательных учреждений.

В этих условиях особенно важным представляется разработка подходов количественной оценки степени устойчивости и определения направлений и средств ее повышения.

Существующие подходы к оценке финансовой устойчивости коммерческих предприятий базируются на различных вариантах сопоставления собственных и заемных средств предприятия с целью определения его возможностей по погашению обязательств и обеспечения при этом нормального функционирования на более или менее длительном временнм отрезке. Нормальным для устойчивого функционирования считается соотношение этих показателей на уровне 0,5.

Применение этого подхода к государственным образовательным учреждениям, составляющим подавляющее большинство учебных заведений, затруднено (точнее невозможно практически), поскольку они лишены права использовать заемные средства. Разрабатываемый в рамках настоящей работы подход базируется на сопоставлении доходов образовательного учреждения из различных источников с величиной обоснованной потребности в средствах для осуществления своей основной деятельности достижения цели, для которой образовательное учреждение и создается. Для повышения обоснованности результата применяются различные варианты оценки: отдельно по каждому источнику финансирования и для всех поступающих в образовательное учреждение средств.

Апробация подхода проведена с использованием данных о бюджетном финансировании и внебюджетных доходах высших учебных заведений в 2004–2005 гг. Для определения потребности в финансировании применен упрощенный алгоритм расчета, в основу которого положены подходы бюджетного планирования, определенные в Методических рекомендацияхх по расчету потребности вузов в бюджетных средствах. Расчеты проводились с использованием ряда допущений, принятых с целью упрощения, что вполне позволительно для первого этапа работы, но в плане практической реализации применение предложенного подхода требует соответствующих уточнений при определении потребностей вузов в средствах из различных источников. Результаты сопоставления расчетной потребности с фактическим поступлением финансовых ресурсов оцениваются по достаточно произвольно заданной шкале, позволяющей качественно характеризовать степень положительных значений финансовой устойчивости образовательных учреждений. Существенным недостатком работы, по нашему мнению, является однобокость шкалы, не предоставляющей оценки допустимых отрицательных значений финансовой устойчивости вузов, что требует дальнейшей доработки.

Полученные результаты показывают, что предложенный подход можно использовать для оценки финансовой устойчивости вузов, а также и то, что в принятых допущениях их финансовая устойчивость остается низкой. Внебюджетное финансирование не в полной мере компенсирует недостаток бюджетных средств.

Основным направлением финансовой устойчивости вузов остается повышение объема ресурсов, получаемых из различных источников. В рамках реализуемых в настоящее время мероприятий по модернизации образования организационно-экономический механизм бюджетного финансирования образовательных учреждений развивается в направлении введения нормативного подушевого финансирования в различных формах. Следует отметить (и результаты расчетов это подтверждают), что введение нормативного финансирования может решить проблему финансовой устойчивости при достаточно высокой величине норматива, что, в общем, соответствует задаче увеличения бюджетного финансирования до уровня расчетной потребности. Предложены также некоторые направления увеличения внебюджетных поступлений в образовательные учреждения, требующие, однако, внесения некоторых изменений в действующее законодательство.

При проведении работы были применены методы анализа, математического моделирования, экспертных оценок, проектирования и анализа бизнес-процессов, сопоставления.